เจาะลึก ระบบซื้อขายไฟฟ้าเสรี แบบญี่ปุ่น /โดย ลงทุนแมน
ในบ้านเราคงจะคุ้นเคยกันดีว่า ระบบไฟฟ้าของเรา ผลิตโดย “การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย”

ก่อนจะส่งให้ “การไฟฟ้านครหลวง” และ “การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค” ขายไฟฟ้าต่อให้เรา

ซึ่งผู้ใช้ไฟฟ้าอย่างเรา ๆ โดยส่วนใหญ่ จะต้องซื้อไฟฟ้าจากภาครัฐมาใช้เท่านั้น

แต่ถ้าเราไปดูโมเดลการซื้อขายไฟฟ้าที่ญี่ปุ่นในตอนนี้
มันจะเป็นคนละภาพกับของไทย

ตรงที่ประเทศญี่ปุ่น มีรัฐวิสาหกิจเป็นผู้ดูแลระบบไฟฟ้าภายในประเทศถึง 10 แห่ง กระจายไปในแต่ละภูมิภาค และยังเปิดโอกาส ให้ผู้ใช้ไฟฟ้า สามารถซื้อไฟฟ้าจากเจ้าอื่นได้แบบเสรี

แล้วระบบซื้อขายไฟฟ้าแบบเสรีของญี่ปุ่น เป็นอย่างไร ?
ลงทุนแมนจะเล่าให้ฟัง

ขออธิบายโมเดลธุรกิจไฟฟ้าบ้านเรา แบบเข้าใจง่าย ๆ ก่อน

ตัวละครหลักในตลาดซื้อขายไฟฟ้าบ้านเรา จะมี

- กฟผ. หรือ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย เป็นผู้ดูแลความมั่นคงของระบบไฟฟ้าทั่วประเทศ โดยเป็นผู้ผลิตไฟฟ้า และเป็นตัวกลางรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนด้วย

เอกชนที่ กฟผ. รับซื้อไฟฟ้า ก็ไม่ใช่ใครที่ไหน แต่หลัก ๆ ก็เป็นบริษัทเอกชนขนาดใหญ่ที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ อย่างเช่น GULF, GPSC, BGRIM, EGCO, RATCH, BCPG และ EA

โดยไฟฟ้าที่ กฟผ. ได้ผลิต และซื้อต่อมาจากบริษัทไฟฟ้าเอกชน ก็จะถูกส่งต่อ ผ่านระบบสายส่งไฟฟ้าแรงสูงทั่วประเทศ ที่ กฟผ. เป็นเจ้าของเองทั้งหมด

จากนั้น ไฟฟ้าก็จะถูกส่งต่อให้ เจ้าของระบบจำหน่ายอย่าง

- กฟน. หรือ การไฟฟ้านครหลวง
- กฟภ. หรือ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค

โดย กฟน. ก็ไปจ่ายไฟต่อให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าในกรุงเทพมหานคร, นนทบุรี และสมุทรปราการ ส่วน กฟภ. ก็จ่ายไฟต่อให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าในจังหวัดต่าง ๆ

ทีนี้ ถ้าเป็นโมเดลที่ประเทศญี่ปุ่น ก็ค่อนข้างจะแตกต่างออกไป

ถ้าประเทศไทยมี กฟผ. เป็นรัฐวิสาหกิจที่ดูแลระบบไฟฟ้าทั่วประเทศ

ประเทศญี่ปุ่นก็มีรัฐวิสาหกิจไฟฟ้า ทั้งหมด 10 แห่ง ที่กระจายการดูแลกันไปตามแต่ละภูมิภาค ได้แก่ Hokkaido, Tohoku, Tokyo, Chubu, Hokuriku,
Kansai, Chugoku, Shikoku, Kyushu และ Okinawa Electric Power Company

โดยบริษัทไฟฟ้ารัฐวิสาหกิจทั้ง 10 แห่ง จะรวมตัวกันเรียกว่า General Electricity Utilities หรือ GEUs
ซึ่งในสมัยก่อนที่จะปฏิรูป GEUs จะผูกขาดการผลิตไฟฟ้า และจัดจำหน่ายไฟฟ้าในพื้นที่ของตัวเอง อย่าง

- Hokkaido Electric Power จะผูกขาดไฟฟ้าในพื้นที่เกาะฮอกไกโด
- Tokyo Electric Power จะผูกขาดไฟฟ้าในพื้นที่มหานครโตเกียว
- Kansai Electric Power จะผูกขาดไฟฟ้าในพื้นที่ภูมิภาคคันไซ โซนโอซากา
- Kyushu Electric Power จะผูกขาดไฟฟ้าในพื้นที่เกาะคีวชู

จะเห็นได้ว่า บริษัท GEUs ทั้ง 10 แห่ง จะผูกขาดธุรกิจระบบไฟฟ้าแบบครบวงจร ตั้งแต่เป็นผู้ผลิตไฟฟ้าเอง จำหน่ายไฟฟ้าเอง รวมถึงดูแลสายส่งและระบบไฟฟ้าต่าง ๆ ด้วยตัวเอง

โดยมีหน่วยงานราชการส่วนกลาง เป็นผู้กำกับดูแลนโยบายพลังงานอีกต่อ

โดยหน่วยงานรัฐในญี่ปุ่น ก็จะทำหน้าที่คล้าย ๆ กับ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ที่จะคอยกำหนดราคาค่าไฟ ออกใบอนุญาตก่อสร้างโรงงานไฟฟ้า

และควบคุมกำลังการผลิตให้สอดคล้องกับการใช้งานของคนในพื้นที่

ซึ่งญี่ปุ่น ก็ได้ใช้โมเดลธุรกิจไฟฟ้าแบบนี้ มาจนถึงปี 1995

ก่อนที่ญี่ปุ่นจะเริ่มมีการเปิดเสรีพลังงาน เพื่อให้ผู้ใช้ไฟฟ้าได้มีทางเลือกในการใช้ไฟฟ้า และเพื่อให้ราคาเป็นไปตามกลไกตลาด

ซึ่งระยะเวลาเปิดเสรีตลาดไฟฟ้า ทางรัฐบาลญี่ปุ่นได้ปฏิรูปอย่างค่อยเป็นค่อยไป ไม่ได้เปิดเสรีไฟฟ้าในคราวเดียวเลย

โดยรัฐบาลญี่ปุ่น ได้ใช้เวลาปฏิรูปตลาดไฟฟ้ากว่า 21 ปี และแบ่งช่วงการปฏิรูปออกเป็น 4 เฟสหลัก ๆ

- เริ่มจากเฟส 1 รัฐบาลญี่ปุ่นได้ลดบทบาทในการควบคุมธุรกิจไฟฟ้าลง

และอนุญาตให้บริษัทเอกชน สามารถตั้งโรงงานผลิตไฟฟ้า IPP ซึ่งเป็นโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ ที่มีกำลังการผลิตตั้งแต่ 90 MW ขึ้นไป

โดยบริษัทที่ทำโรงไฟฟ้า IPP จะต้องผลิตไฟฟ้า และทำสัญญาขายไฟฟ้าในปริมาณมากให้กับบริษัท GEUs ทั้ง 10 แห่ง

จากนั้น GEUs จึงนำไฟฟ้าที่ซื้อมานี้ไปรวมกับไฟฟ้าที่ตนเองผลิต และส่งผ่านระบบสายส่งของตัวเอง เพื่อจำหน่ายต่อให้กับลูกค้าในพื้นที่ผูกขาดของตัวเองต่อไป

ซึ่งการเปิดโอกาสให้ IPP ของบริษัทเอกชน เข้ามาขายไฟฟ้าให้กับ GEUs ในปี 1995 จึงเป็นก้าวแรกที่สำคัญในการ ลดต้นทุนการผลิตไฟฟ้าของประเทศ

เนื่องจาก IPP มักจะเสนอราคาได้ดีกว่าการที่ GEUs ต้องสร้างโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ด้วยตนเอง

แต่อย่างไรก็ตาม การมีผู้ขายหลายรายแต่มีผู้ซื้อเจ้าเดียว ก็ถือว่ายังเป็นการผูกขาดผู้ซื้อ ซึ่งตลาดไฟฟ้าก็ยังไม่เสรีมากนัก

- ดังนั้นจึงเกิดเป็นการปฏิรูปเฟส 2 ในปี 1999 โดยเฟสนี้

จะเปิดโอกาสให้ลูกค้าธุรกิจขนาดใหญ่ เช่น บริษัทเดินรถไฟ ห้างและศูนย์การค้า รวมถึงโรงงานอุตสาหกรรม ที่จำเป็นต้องใช้ไฟฟ้ามากกว่า 2 MW สามารถซื้อไฟฟ้าจากผู้ค้าปลีกได้โดยตรง

ซึ่งการปฏิรูปในรอบนี้ ผู้ผลิตหรือผู้ค้าปลีกไฟฟ้า อาจเป็นเจ้าเดียวกัน หรือคนละเจ้าก็ได้

โดยผู้ค้าปลีกไฟฟ้า จะต้องเช่าใช้สายส่งไฟฟ้าจากบริษัท GEUs เพื่อจัดส่งไฟฟ้ามาให้ลูกค้าผู้ใช้งาน

จุดประสงค์หลักของการปฏิรูปในเฟสนี้ คือต้องการเพิ่มการแข่งขันในตลาดซื้อขายไฟฟ้า และลดต้นทุนไฟฟ้าให้กับภาคธุรกิจและอุตสาหกรรม

- ต่อมาเป็นเฟส 3 เริ่มปฏิรูปในช่วงปี 2003

ในเฟสนี้รัฐบาลญี่ปุ่นได้ขยายสิทธิ์การซื้อขายไฟฟ้า ไปยังธุรกิจ SME มากขึ้น

โดยลูกค้าโรงงาน หรือร้านค้าขนาดกลางที่ใช้ไฟฟ้ามากกว่า 500 KW ขึ้นไป สามารถซื้อไฟฟ้าจากผู้ค้าปลีกได้โดยตรง

ซึ่งการปฏิรูปครั้งนี้ ได้มีการจัดตั้ง JPEX ซึ่งเป็นตลาดกลางสำหรับซื้อขายไฟฟ้า เพื่อเปิดโอกาสให้โรงไฟฟ้าขนาดเล็ก สามารถเข้ามาซื้อขายไฟฟ้ากับลูกค้าแบบ B2B ได้อย่างอิสระ

จุดประสงค์ของการปฏิรูปครั้งนี้ ก็เพื่อให้ธุรกิจ SME มีอำนาจต่อรองมากขึ้น โดยสามารถซื้อไฟฟ้าได้อย่างยืดหยุ่น และลดการพึ่งพาผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดใหญ่เพียงไม่กี่เจ้า

- ต่อมาปี 2016 รัฐบาลญี่ปุ่น ได้เปิดเสรีไฟฟ้าแบบเต็มรูปแบบ

โดยผู้ใช้ทุกรายตั้งแต่อาคารบ้านเรือน ธุรกิจขนาดเล็ก หรือโรงงานต่าง ๆ มีสิทธิ์เลือกซื้อไฟฟ้าจากบริษัทใดก็ได้

เมื่อมีทางเลือกมากขึ้น ทำให้ลูกค้ารายย่อยไม่ต้องถูกมัดมือชก กับการซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ หรือบริษัทกลุ่ม GEUs อีกต่อไป

เมื่อมีการแข่งขันเสรี ก็กระตุ้นให้ผู้ผลิตไฟฟ้า ได้พัฒนานวัตกรรมและเทคโนโลยีใหม่ ๆ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตไฟฟ้า และทำให้ต้นทุนถูกลง

แถมผู้ค้าปลีกไฟฟ้า ก็ต้องเจอกับการแข่งขันที่มากขึ้น โดยเสนอแพ็กเกจไฟฟ้าใหม่ ๆ ให้กับลูกค้า

อย่างเช่น แพ็กเกจที่รวมค่าไฟฟ้าเข้ากับค่าก๊าซ
หรือแพ็กเกจค่าไฟฟ้าที่เน้นพลังงานสะอาด 100% ให้กับลูกค้ารายย่อย ไม่ต่างจากแพ็กเกจอินเทอร์เน็ต ควบบริการสตรีมมิง Netflix ที่ค่ายมือถือไทยนิยมใช้กัน

อย่างไรก็ตาม แม้จะมีการปฏิรูประบบซื้อขายไฟฟ้าให้เป็นตลาดเสรีแล้ว

แต่ปัญหาของผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนคือ ผู้ผลิตเหล่านี้ ไม่มี “สายส่งไฟฟ้า” และ “ระบบจ่ายไฟฟ้า” เป็นของตัวเอง

ขยายความก็คือ ระบบสายส่งไฟฟ้า และระบบจ่ายไฟฟ้านั้น ในทางเศรษฐศาสตร์แล้ว ถือว่าเป็นการผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural Monopoly)

ซึ่งการผูกขาดโดยธรรมชาติ เกิดจากที่บริษัทเดียวสามารถให้บริการแก่ผู้บริโภคทั้งหมดได้ ในต้นทุนที่ต่ำกว่าการมีหลายบริษัทแข่งขันกัน

ดังตัวอย่างนี้คือ สายส่งไฟฟ้าของเอกชน ที่ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน ไม่จำเป็นต้องติดตั้งสายส่งไฟฟ้าเอง เพราะจะทำให้เกิดต้นทุนติดตั้งที่สูงมาก ๆ

ดังนั้น บริษัทไฟฟ้าเอกชน จึงเลือกใช้ผู้ให้บริการสายส่งของกลุ่มรัฐวิสาหกิจ GEUs เพียงเจ้าเดียวไปเลยดีกว่า

แต่จากปัญหาที่มีผู้ให้บริการสายส่งเพียงเจ้าเดียว จะมีเจ้าอื่นเพิ่มขึ้นไม่ได้

ทำให้ในปี 2020 รัฐบาลญี่ปุ่นก็ได้แก้ปัญหาด้วยการออกกฎหมาย Electricity Business Act ขึ้นมาเพิ่มเติม

เพื่อลดการผูกขาดสายส่งไฟฟ้า โดยกฎหมายนี้บังคับให้รัฐวิสาหกิจไฟฟ้า หรือ GEUs ทั้ง 10 แห่ง ที่ดูแลธุรกิจสายส่งไฟฟ้าตามแต่ละภูมิภาค

จะต้องแยกธุรกิจบริการระบบสายส่งไฟฟ้า และระบบจ่ายไฟฟ้า ออกมาจัดตั้งเป็นบริษัทใหม่ โดยแยกขาดจากกันกับธุรกิจผลิตไฟฟ้าโดยสมบูรณ์ เพื่อป้องกันการผูกขาด

แม้บริษัทบริการระบบสายส่งไฟฟ้าและระบบจ่ายไฟฟ้า จะเป็นบริษัทลูกของกลุ่มรัฐวิสาหกิจ GEUs

แต่บริษัทบริการสายส่งเหล่านี้ จะต้องวางตัวเป็นกลาง
ตามกฎหมายด้านพลังงานของญี่ปุ่นอย่างเคร่งครัด

โดยบริษัทเหล่านี้ จะต้องปล่อยให้บริษัทผลิตไฟฟ้า
และผู้ค้าปลีกไฟฟ้าเอกชน ได้เช่าใช้สายส่งในราคาที่เป็นธรรม

เช่นเดียวกับธุรกิจซื้อขายก๊าซในญี่ปุ่น โดยปี 2022 รัฐบาลญี่ปุ่นก็ได้ออกกฎหมาย Gas Business Act

ที่บังคับให้บริษัทเจ้าของระบบท่อส่งก๊าซ Big 4 ได้แก่ Tokyo Gas, Osaka Gas, Toho Gas และ Saibu Gas ที่กินส่วนแบ่งตลาดมากกว่า 90% ของประเทศญี่ปุ่น

จำเป็นต้องแยกธุรกิจท่อส่งก๊าซออกมาให้เป็นอิสระ
เพื่อวางตัวเป็นกลางทางการค้า

และจะต้องให้บริษัทผู้ผลิตและจัดจำหน่ายก๊าซเจ้าอื่น ๆ ได้เช่าใช้ระบบส่งก๊าซได้ในราคาที่เป็นธรรม และสามารถแข่งขันกันได้อีกด้วย

ทั้งนี้ กลับมาที่ประเทศไทยเราเอง ก็มีการบุกเบิกการเปลี่ยนผ่านจากระบบผูกขาดโดยรัฐ ไปสู่การมีส่วนร่วมของเอกชนมากขึ้น มาเป็นเวลานานแล้วเช่นกัน

จากระบบไฟฟ้าที่รัฐบาลเป็นผู้ควบคุม และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย หรือ กฟผ. เป็นผู้ผลิต ก็ไปสู่การเปิดเสรีไฟฟ้าในบางส่วน โดยเปิดโอกาสให้เอกชนก่อสร้างโรงไฟฟ้า เพื่อผลิตไฟฟ้าขายให้กับ กฟผ. ได้

นอกจากนี้ กฎหมายด้านพลังงานไฟฟ้าของไทย ก็ยังอนุญาตให้

- เอกชนสามารถสร้างโรงไฟฟ้าขนาดกลาง หรือ SPP เพื่อผลิตไฟฟ้า ขายให้กับลูกค้านิคมอุตสาหกรรมได้โดยตรง โดยไม่ต้องผ่านการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย หรือ กฟผ.

- เอกชนยังสามารถสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานทดแทนขนาดเล็ก หรือ VSPP เพื่อขายไฟให้กับผู้รับซื้ออย่าง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) และการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) ได้โดยตรงโดยไม่ต้องผ่าน กฟผ.

ถึงแม้ว่าการซื้อขายไฟฟ้าในประเทศไทย จะเริ่มเปิดเสรีมากขึ้นแล้ว แต่ส่วนใหญ่แล้วผู้ซื้อไฟฟ้าเจ้าใหญ่ ๆ ก็ยังมีแค่ไม่กี่เจ้า

แต่ท้ายที่สุดแล้ว การปฏิรูปพลังงานของทั้งประเทศญี่ปุ่นและประเทศไทย

ต่างก็มีจุดร่วมที่สำคัญ คือการทำให้ต้นทุนไฟฟ้าถูกลง การคิดนวัตกรรมผลิตไฟฟ้าใหม่ ๆ ขณะเดียวกันก็เพื่อสร้างความมั่นคงทางด้านพลังงานให้กับประเทศ

อย่างไรก็ตาม บทเรียนจากโมเดลประเทศญี่ปุ่นสะท้อนให้เห็นว่า การจะไปสู่จุดที่มีผู้เล่นหลากหลาย และมีการแข่งขันที่สมบูรณ์นั้น

ต้องอาศัยทั้งการปรับปรุงกฎหมาย การวางโครงสร้างการบริหารจัดการที่เป็นกลาง และการแข่งขันที่เป็นธรรม

ซึ่งทิศทางในอนาคตด้านพลังงานของไทย ก็อาจจะเลือกเดินไปสู่นโยบายพลังงานเสรีเต็มรูปแบบเหมือนที่ประเทศญี่ปุ่น

หรืออาจจะพัฒนารูปแบบการบริหารจัดการ ที่ผสมผสานระหว่างภาครัฐและเอกชน ให้เหมาะสมกับบริบทเฉพาะตัวของประเทศ

ในอนาคต นโยบายด้านพลังงานของประเทศไทยจะเป็นอย่างไร

เรื่องนี้ ก็คงเป็นเรื่องที่ทุกภาคส่วนจะต้องร่วมมือกัน เพื่อผลประโยชน์ระยะยาว ของประชาชนคนไทย ผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วประเทศ..

Reference
- หนังสือเรื่อง Energy for All กฏหมายกับพลัง(งาน) ในมือประชาชน โดย ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ